全國碳排放交易體系設(shè)計者張希良：統(tǒng)一碳排放權(quán)下，全國碳市場未來走向如何？

4月10日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》(下稱《意見》）發(fā)布�！兑庖姟分刑岬揭劳泄操Y源交易平臺，建設(shè)全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)、用水權(quán)交易市場，實行統(tǒng)一規(guī)范的行業(yè)標準、交易監(jiān)管機制。
根據(jù)《意見》的總體要求，要“統(tǒng)籌發(fā)展和安全，充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范、保障作用，加快建立全國統(tǒng)一的市場制度規(guī)則”，加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場。2011年，國家發(fā)改委同意設(shè)立北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東和深圳7個碳排放權(quán)交易試點，2016年福建和四川開始建設(shè)地方碳市場。2021年7月16日，全國碳排放交易市場正式上線。我國碳排放交易市場發(fā)展10多年來，仍存在各地交易規(guī)則、排放量計算方法不統(tǒng)一，市場交易活躍度待提升，碳價市場化與電力市場化發(fā)展不協(xié)調(diào)，數(shù)據(jù)披露真實性等問題。地方碳市場和全國碳市場的協(xié)同發(fā)展，也是未來全國統(tǒng)一碳排放權(quán)背景下，值得關(guān)注的話題。近日，界面新聞采訪了全國碳排放交易體系總體設(shè)計技術(shù)專家組負責人、清華大學能源環(huán)境經(jīng)濟研究所所長張希良。在采訪中，張希良介紹了中國碳市場在設(shè)計之初存在過的討論，以及表達了對碳市場建設(shè)發(fā)展問題的看法，包括數(shù)據(jù)質(zhì)量、碳配額分配、與電力市場的協(xié)同改革、歐盟碳關(guān)稅、地方碳市場與全國碳市場的協(xié)同發(fā)展等，并分享了全國碳市場未來可能的發(fā)展方向。“我認為中國碳市場還是要走中國特色，因為碳市場從經(jīng)濟學理論上非常簡單，但真正落地不僅受到市場發(fā)展程度這個大環(huán)境制約，也觸及方方面面的利益，我希望大家能夠了解我國碳市場建設(shè)的挑戰(zhàn)和全面看待碳市場建設(shè)中我國出現(xiàn)的問題�！睆埾Ａ荚诓稍L中表示。他指出，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》預計今年可以出臺，其中數(shù)據(jù)質(zhì)量也是條例重點關(guān)注的問題。到全國碳市場的第三個履約期，碳市場預計會轉(zhuǎn)入混合型的配額分配制度，免費分配和有償分配并舉，并有更多的行業(yè)加入市場交易，譬如水泥和電解鋁等行業(yè)。

隨著碳市場法律法規(guī)健全、完善，后期數(shù)據(jù)質(zhì)量更有保證

界面新聞：碳交易市場作為一個碳減排專用市場，很大程度上還是依賴于法律監(jiān)管。全國碳市場自去年7月啟動儀式以來，目前遵照的還是《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》目前的進程如何，2022年預計可以出臺嗎？張希良：根據(jù)我了解到的信息，現(xiàn)在走到了最后一步，今年出臺應(yīng)該是沒有問題的。界面新聞：生態(tài)環(huán)境部之前曝光了一批碳排放數(shù)據(jù)失真和造假的案例，《條例》出臺之后，對數(shù)據(jù)造假會有更加嚴格的懲罰措施嗎？張希良：數(shù)據(jù)質(zhì)量肯定是條例關(guān)注的的一個重要問題，生態(tài)環(huán)境部公布這個事情對各方觸動是非常大的。根據(jù)我們的研究，碳市場在運行初期都會出現(xiàn)這樣那樣的一些數(shù)據(jù)質(zhì)量問題，但是隨著時間的推移，數(shù)據(jù)質(zhì)量會呈現(xiàn)逐漸好轉(zhuǎn)的趨勢。包括歐盟碳市場、加州碳市場，在前期都會出現(xiàn)一定程度的數(shù)據(jù)問題，我覺得這也是正常的。界面新聞：那在碳市場現(xiàn)在的運行初期，造假現(xiàn)象具有普遍性嗎？張希良：我覺得數(shù)據(jù)造假問題不具有普遍性，實際上造假現(xiàn)象和碳市場這樣一個碳減排制度的出現(xiàn)沒有必然的聯(lián)系。在碳市場初期出現(xiàn)一些數(shù)據(jù)問題，很多和企業(yè)能力不足相關(guān)，對數(shù)據(jù)報告要求的理解有偏差。我們2019年在氣候變化領(lǐng)域國際頂尖期刊《Nature Climate Change》上發(fā)表了一篇北京試點碳市場數(shù)據(jù)質(zhì)量評估的文章，利用北京市企業(yè)的實際數(shù)據(jù)進行的因果分析究表明，沒有發(fā)現(xiàn)企業(yè)故意造假和企業(yè)和第三方核查機構(gòu)共謀造假的證據(jù)。據(jù)我了解，生態(tài)環(huán)境部也正在編制新的數(shù)據(jù)報告指南。在這次公布的一些造假情況中，煤炭熱值和含碳量缺省值和實測值的差距的確給企業(yè)提供了一些動機，但是如果把出現(xiàn)的有些企業(yè)的造假行為歸于缺省值高是很不公平的。實際上，就是因為引入了高缺省值，煤電機組的煤炭碳排放參數(shù)的實測率從2018年的30%左右提高到目前的90%以上，大大提高了碳排數(shù)據(jù)的準確性和可靠性。根治企業(yè)數(shù)據(jù)造假問題，還是要靠企業(yè)提高誠信、加大法律懲罰強度和提高執(zhí)法力度。

碳稅與碳交易市場兩種定價機制各有優(yōu)缺點

界面新聞：目前有研究表明碳稅和碳交易市場相比，碳稅這種碳定價機制在交易成本上會更小一點，中國現(xiàn)在碳稅的應(yīng)用情況是怎樣的？張希良：實際上我們國家在碳交易市場建立之初，就對這兩種碳定價機制有過很長時間的討論。我認為說碳市場交易成本高也是一面之詞，因為這里面也要考慮到管理成本。如果我國碳市場把八大行業(yè)都納入后，整個碳市場也只管理8000多家企業(yè)，數(shù)量是有限的，但這8000多家企業(yè)的排放量占到了全國總排放量70%以上。從這個方面看，碳市場完全是一種管理成本低、減排效果高的制度安排。再來看碳稅。首先稅率的選擇是一個比較大的問題，如果稅率太高，根本通不過，目前國內(nèi)碳市場價格是50元到60元，如果碳稅剛開始就按照這個水平征收，不會被社會接受；但如果稅率太低，也起不到有效的減排的作用。對于碳稅，它是碳價由政府決定，減排量由市場決定。碳市場正好相反，它的減排量由政府決定，碳價由市場決定，我認為這更符合市場化的特點。碳稅的不確定性在于減排量，而碳市場的不確定性在于價格。如果碳排放總量控制的角度看，碳交易市場是一個更可靠的工具。但這并不代表我們就放棄碳稅了，將來碳市場一些沒有覆蓋的行業(yè)，比如交通、建筑還有一些其他的行業(yè)，我認為也有可應(yīng)用碳稅，未來形成一種混合的碳定價機制。并且當我們的碳市場成熟后，就有了更為合理的碳價，那么在確定碳稅政策時就更加容易了。例如碳稅稅率錨定碳市場的價格，也可以為引入碳稅提供一個好的參考。我認為先碳市場后碳稅，是合理的順序。界面新聞：有研究提出在綠色溢價較高的行業(yè)，如建材、交通運輸、化工等可以采取碳稅的碳定價方式，而對于綠色溢價較低的行業(yè)如電力、鋼鐵等，可以采取碳市場的碳定價方式，這是否值得參考？張希良：我覺得這是是一個理想的想法，但實現(xiàn)起來很困難。因為化工行業(yè)已經(jīng)被納入到碳市場管理中，不可能再把它拿出來。建立碳稅制度從論證到真正實施至少需要五年的時間，很難對我們的碳達峰目標起到作用。另外，綠色溢價評估的不確定性較大，不能單憑這樣一個標準來確定哪些行業(yè)采用碳市場哪些行業(yè)采用碳稅，需要綜合考慮多個因素。

第三履約期考慮引入碳配額拍賣制度，未來和電力市場改革聯(lián)動

界面新聞：現(xiàn)在我們國家碳市場的管理還是基于碳排放強度限制，而不是基于總量控制，您怎么看？張希良：這是一個誤解。首先我們的碳市場也有總量，國家每一到兩年都會出基準值，對每個行業(yè)的產(chǎn)量都有預期，這個預期產(chǎn)量乘以相應(yīng)的碳排放強度不就是總量了嗎？這是一個靈活的總量，并不是說完全沒有總量。在碳市場方案設(shè)計的時候，進行過多方案的比較分析和討論，基于總量和基于強度都各有優(yōu)缺點。比如基于強度在碳減排的運行效率方面有一定的缺陷，但是對產(chǎn)業(yè)的沖擊較小，對企業(yè)成本的影響也較小，好處是可以鼓勵先進企業(yè)，得到補貼，同時表現(xiàn)落后的企業(yè)也會有懲罰。而這個所謂的運行效率損失，這是假定在完全市場條件下才會產(chǎn)生的。國內(nèi)一個團隊研究表明，在非完全市場條件下，基于強度的碳市場未必會有效率損失。其次中國作為發(fā)展中國家，經(jīng)濟還會有一個中高速的發(fā)展，基于總量控制碳排放就會限制產(chǎn)量，影響經(jīng)濟增長速度，我們在國際上承擔“共同但有區(qū)別的責任”，基于碳排放強度的方案，與我們現(xiàn)階段的經(jīng)濟增長特征和國家以強度控制為主的碳排放控制制度是一致的。我們國家現(xiàn)在還沒有一個完全有效的電力市場，如果采用基于總量的碳市場，所有發(fā)電企業(yè)的碳排放量都有下降。對電廠而言，如果要增加電力供應(yīng)，就需要購買配額，因為電廠沒有辦法把成本往下傳導，只能自己承擔，會對電廠的運營產(chǎn)生比較大沖擊，有些可能要破產(chǎn)。減排責任完全由電廠而不是和電力用戶共同分擔也是不公平的。將來中國碳達峰后，隨著電力市場化改革的基本完成，碳市場從基于強度過渡到基于總量就水到渠成了。現(xiàn)在主管部門也在考慮引入拍賣機制進行配額分配，配額拍賣其實就包含了總量控制。目前我們的配額100%免費發(fā)放，拿出一部分來拍賣，本身就變成了一種混合型的制度。我認為第三履約期完全有條件引入拍賣，碳市場由基于強度的市場轉(zhuǎn)入混合型市場。界面新聞：能否展開講一下拍賣如何進行？張希良：像歐盟現(xiàn)在的電力行業(yè)，100%碳配額都是拍賣。配額拍賣后，發(fā)電企業(yè)成本增加，傳導到了電價上。電價上漲后，用電企業(yè)和個人也有動力來進行碳減排，這樣減排的責任就合理地通過市場機制進行分攤，用電側(cè)相應(yīng)承擔一部分的成本。但中國目前沒有一個有效電力市場，因為配額拍賣增加的成本完全由發(fā)電企業(yè)承擔，實行拍賣就很困難。我們未來引入拍賣的話，配額并不是100%免費，有一部分通過拍賣，一些企業(yè)配額不夠，先從一級市場上去拍賣獲得，有償分配。如果還是不夠，就去二級市場上交易，以及買CCER（國家核證自愿減排量）等。界面新聞：目前國內(nèi)碳市場覆蓋的是電力行業(yè)，今年預計會新增哪些行業(yè)？張希良：全國碳市場第一履約期是2019年-2020年，現(xiàn)在正進行到第二履約期，我認為第二履約期應(yīng)該還是電力行業(yè)，到第三履約期才會有一些新的行業(yè)納入。未來，像水泥、電解鋁、鋼鐵以及石油化工，這些行業(yè)也會加入配額履約和市場交易。目前政府部門也在積極地制定相應(yīng)規(guī)劃。類似汽車的行駛，第一履約期對于我們碳市場發(fā)展相當于起步階段，并不是正常運行，第二履約期相當于汽車的緩慢前行，從起步到正常運行中間還是有一個過渡。第三履約期從2023開始，全國碳市場就變成正常運行了。界面新聞：您覺得我們現(xiàn)在碳市場碳價水平怎么樣？張希良：我認為這個價格水平是合理。碳價和不同國家的減排目標是相關(guān)的，碳價反映的是一個國家的邊際減排成本，指的是在某一階段額外減少一噸二氧化碳的排放成本。根據(jù)我們的模型測算，實現(xiàn)“十四五”的減排目標碳價大概在50元-60元之間，未來隨著減排力度加強，碳價肯定呈上升趨勢。界面新聞：按照目前的碳價水平，會不會存在一些企業(yè)交易動機不是特別強烈的情況？張希良：碳市場價格波動反映的是某一個時間市場供求的關(guān)系。目前大盤價格實際上超出了我的預期。有的人可能認為碳價過低，但有些發(fā)電企業(yè)就會覺得太高了，我認為目前的碳價水平對碳減排目標而言是有效的。界面新聞：我們國家進行電力市場化改革，這個進程會持續(xù)多久？張希良：這兩年市場化的進程還是比較快的。尤其去年煤價上來后，大部分發(fā)電企業(yè)都虧損，出現(xiàn)了不少問題，這之后電價靈活性有顯著提高。將來綠電交易也可以和碳排放權(quán)交易市場融合起來，鼓勵企業(yè)消費可再生能源電力，從而對能源轉(zhuǎn)型起到重要的拉動作用。過去可再生能源發(fā)展主要是靠供給側(cè)推動，比如給一個標桿電價，給一個補貼，但之后就要逐步地通過市場拉動，讓電力消費者愿意購買綠色電力。

歐盟碳關(guān)稅影響國際貿(mào)易，能源安全需重視可再生能源發(fā)展

界面新聞：3月15日歐盟通過了碳關(guān)稅提案，2026年起歐盟將正式全面開征碳關(guān)稅，這對于我國的雙碳發(fā)展會產(chǎn)生哪些影響？張希良：這恰好說明了我國建設(shè)碳市場是非常重要的，是應(yīng)對歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制的一個很重要的手段。因為如果我們不建設(shè)碳市場，那么未來在和歐盟交涉時缺乏抓手，碳市場為我們增加了談判籌碼。比如說像鋼鐵、有色金屬等這些歐盟比較關(guān)注的一些行業(yè)，我們也應(yīng)該加快把它們納入碳市場的進程。界面新聞：因為俄烏局勢，歐盟碳價在一段時間內(nèi)大幅下跌，碳價的不確定性會不會對整個市場造成什么影響？張希良：歐盟碳市場交易的絕大部分是期貨交易而不是現(xiàn)貨交易，主要基于預期。前一段時間歐盟碳價也有過大幅上升期，接近100歐元，因為在那段時間歐盟提出了更加嚴格碳減排目標，影響了投資對市場的預期。但現(xiàn)在打仗后能源安全問題變得很重要，煤炭可能沒有那么快被強制退出，也會影響到碳價預期。碳市場的價格由市場決定，本身就具有不確定性，波動都是正常表現(xiàn)。界面新聞：這次的俄烏局勢讓很多人都重新意識到能源安全問題，2060年我國非化石能源要在整個能源消費體系里占到80%，怎么平衡好能源轉(zhuǎn)型和能源安全之間的關(guān)系？張希良：我們國家能源安全最大的問題就是油氣，石油和天然氣進口比例很高，煤炭相對來說較為豐富，但是再豐富也是有限的，因此我們要發(fā)展可再生能源。并且當我們在談?wù)撃茉窗踩臅r候，也應(yīng)該把可再生能源納入進來，因為它們也是本地資源。可再生能源未來很大一部分是分布式的，是分散安裝的。而煤電廠，一個炸彈就毀掉了，化石能源也未必安全，而分布式的可再生能源更有韌性。我也同意能源轉(zhuǎn)型是一個漸進的過程，在碳中和之前我們會有一個準備期，可能到2035年以后才會加快減煤速度。目前國家已經(jīng)定了基調(diào)，十四五控制總量，十五五適度減量。這里面還包含了很多技術(shù)上的不確定性。例如煤炭的清潔利用，現(xiàn)在談到的清潔利用是減少常規(guī)污染物排放，如顆粒物、二氧化硫、氮氧化物等，基本上沒有考慮二氧化碳，以后必須加上二氧化碳，清潔利用的概念內(nèi)涵就改變了。如果煤電廠安裝了CCUS設(shè)施，也就沒有必要退出了。

地方碳市場發(fā)揮創(chuàng)新試驗作用，鼓勵先試先行

界面新聞：目前國內(nèi)碳市場還是現(xiàn)貨市場，之后預計什么時候建設(shè)期貨市場，引入金融衍生品？張希良：到第三履約期一定會有機構(gòu)投資者加入配額交易。關(guān)于期貨等碳市場金融衍生品發(fā)展，從政府部門出臺的文件看，是積極鼓勵的。什么時候引入，還需要認真研究。因為全國碳市場還處于啟動運行階段，只有發(fā)電一個行業(yè)，當務(wù)之急是擴大行業(yè)覆蓋范圍，建立健全碳市場監(jiān)管的法律法規(guī)，把碳市場的基礎(chǔ)打牢，然后再發(fā)展金融衍生品市場。界面新聞：全國碳交易市場建成后，地方碳交易市場可以發(fā)揮怎樣的作用？張希良：應(yīng)該積極鼓勵地方碳市場發(fā)揮創(chuàng)新作用。例如北京試點碳市場覆蓋了交通、建筑等行業(yè)，這些行業(yè)全國碳市場都沒覆蓋。全國碳市場企業(yè)的納入門檻是1萬噸標準煤，也就是2.6萬噸二氧化碳排放。地方碳市場就可以把這個門檻放低，大的企業(yè)讓國家管，小的讓地方管。上面提到的碳市場金融衍生品發(fā)展，也可以在地方市場上先行先試。界面新聞：您在參與全國碳市場建設(shè)的過程中有沒有遇到什么挑戰(zhàn)？張希良：我們團隊從2015年開始就參加了國家碳市場總體方案的設(shè)計。碳市場畢竟是一個新鮮事物，萬事開頭難，開了頭后面就容易了。我認為中國碳市場還是要有中國特色，因為碳市場從經(jīng)濟學理論上非常簡單，真正建成一個有效的碳市場挑戰(zhàn)巨大，目前除了中國碳市場外，還沒有一個發(fā)展中國家建成了全國碳市場。我希望大家能夠更全面更客觀看待這個新事物發(fā)展。作為一個研究人員，我觀察到有一些評論也有失偏頗，大家還是多提建設(shè)性的建議，有助于全國碳市場建設(shè)行穩(wěn)致遠。界面新聞：您目前還在學校教書，有沒有觀察到這兩年學生對于能源、環(huán)境領(lǐng)域的興致變高了？張希良：非常高，自從雙碳目標提出后，包括企業(yè)、政府部門、研究機構(gòu)、非政府機構(gòu)對雙碳人才需求也很大，這個領(lǐng)域的就業(yè)市場非常好，包括碳金融。界面新聞：您最近的工作重點和研究方向是什么？張希良：生態(tài)環(huán)境部目碳給我們安排任務(wù)作重點就是如何擴大碳市場的覆蓋行業(yè)和改進配額分配方法。我們正在開展這方面的研究工作，盡快提出相應(yīng)的方案建議。作為一個研究人員，我也希望研究新的東西。我們今天談的碳市場是強制性的碳市場，但還有一個自愿性的碳市場。目前的全國碳市場管控8000多家企業(yè)，有大量的企業(yè)沒能參與交易。光靠這8000多家企業(yè)，雙碳目標是無法實現(xiàn)的，自愿碳市場的建立和發(fā)展能夠為更多的企業(yè)和個體提供利用碳交易機制進行減排的機會，為雙碳目標的實現(xiàn)做出各自的貢獻。